1949年中华人民共和国的成立，深刻地改变了中国这个统一的多民族国家的发展方向和民族关系，这一改变最鲜明的标志，就是中国各民族由此开始“真正形成中华民族美好的大家庭”。依据中国人民政治协商会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），中国共产党及其领导的中央政府在建国之初就着手考虑依法实施民族区域自治制度，而1954年召开的全国人民代表大会和制定的第一部宪法则提供了在基本政治制度和国家根本法律上的保障。新疆、宁夏、广西、西藏等省级民族区域自治地方的建立就是在这样的背景下次第展开的。
中华人民共和国成立初期的民族工作千头万绪，关于这一时期的研究已经很多，但大多没有完整地将研究的事项置于建国初年的时代背景和民族工作的整个历史进程中去考察，这在客观上忽略了建国初期党和国家在民族区域自治建政工作的核心关切、政策脉络、系统思考、实施过程和法源依据。本文依据对相关文献的梳理试图对这一时期的相关工作有更多的观察。
一、建国初期对于民族区域自治工作的讨论
通过“各民族一律平等，实行团结互助” ，把中华人民共和国建设成为“各民族友爱合作的大家庭”，是《共同纲领》在民族政策方面的原则规定。毛泽东等党和国家的领导人从建国伊始，就在各项工作中特别注意加强各民族的团结。1950年9月，中央人民政府民族事务委员会（以下简称 “中央民委”）副主任刘格平通过调查提出了在民族关系中“共同打破厚墙”的建议，毛泽东对此认为“是完全正确的，应表赞同”：
汉族同志应强调尊重少数民族，同情其被压迫的历史命运，体会其民族感情，爱护其纯朴，耐心帮助他们。少数民族同志则应强调尊重汉族老大哥，争取老大哥的帮助，加强向老大哥学习，进一步认识在党的正确领导下，今日的民族关系与过去有本质的不同，谅解某种隔阂和误会。在感情上，逐步建立起相互信任和融洽一致的友谊，共同打破互相歧视隔阂的厚墙。
1950年11月，中央民委在给中央的报告中提出在反对“两种民族主义”的同时，把实行民族区域自治作为民族工作的“首要任务”，毛泽东不仅表示同意而且还批复给中央局及分局及其所属民委。在1951年3月召开的第一次全国统战会议上，中共中央统战部部长李维汉在讲话中代表中共中央指出，民族区域自治是民族政策的“总政策”，因此必须视为民族工作中“一切问题的关键”。从李维汉等人给毛泽东及中共中央书记处的报告中可以发现，这次会议中关于如何以及怎样实施民族区域自治，“问题未得到一致意见，尚待继续研究”。同样注意到这一问题的周恩来也要求“有步骤地和切实地”进行指导。正是考虑到“各民族的情况很多不同，其发展程度很不平衡，民族区域自治的具体内容和具体形式，也势必有所不同”，而且“在实行时必须根据当地具体情况”，李维汉在关于草拟“实行民族区域自治通则的大纲”的设想中，因此突出强调了“大纲式的”对民族区域自治制度进行规范。由此可见，为民族区域自治制度进行立法规范和订立原则，是随着民族区域自治制度的建立而展开的。
在对民族区域自治进行通则性规约的同时，中央政府还对全国性的民族工作进行了规划和指导。1951年2月，政务院通过《关于民族事务的几项规定》，要求“中央人民政府各委、部、会、院、署、行”都要特别注意“建立有关民族事务的业务”，各地则必须“认真地推行民族区域自治及民族民主联合政府的政策和制度”，并随时向中央报告推行经验。考虑到民族工作的重要性，再次强调“其必须事前请示者应向政务院请示”。这显示党和国家领导人与中央政府自建国伊始就把民族工作视为事关国家长治久安的全域性重要事项。在政治局扩大会议通过的决议要点中，毛泽东更明确地要求把民族区域自治作为民族工作的“两项中心工作”之一。到1951年5月16日，政务院为保障民族平等加强民族团结，颁布了《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》，这被视为新中国关于民族事务的第一个法律文件。
1951年11月，中央访问团团长李德全在政务会议上提出民族区域自治过程中“仅依民族成份划区，就等于‘画地为牢’，与帮助少数民族发展的原则不合”。1951年底，中央民委召开了“全国民族代表会议性质”的第二次委员会扩大会议，刘格平在会上指出：
各民族自治区内，都或多或少地包括了一部分汉族成份和汉族地区。这一方面是由于历史发展的结果，少数民族与汉族在经济上已形成了不可分离的联系；另方面这样做有利于自治区的工作开展，有利于少数民族的发展。事实证明，在目前少数民族政治、经济、文化水平较低的情况下，如果没有汉族人民的帮助，少数民族很难迅速发展。同时汉族人民，也有责任帮助少数民族的发展，少数民族发展起来，对汉族人民自然也是有利的。
西南军政委员会民委主任王维舟在此次会议的发言中指出，西南区的民族工作“长期处于摸索阶段，盲目性很大”，因此急需中央的统一规划和指导。李维汉在发言中认为民族关系是关系到民族区域自治的“一个复杂而严肃的问题”，因此在实施民族区域自治的工作过程中应该“依据当地的各种具体情况，经过各有关民族的上层协商和人民同意，加以适当处理，切不可轻率从事”。他在讲话中不仅要求对散居的少数民族予以法律上的保障，而且要求这些保障也普遍适于“散居在各少数民族自治区的其他民族成份或汉族成份”。1951年底召开的这次中央民委会议，不仅全面系统讨论了民族区域自治实施过程中的各种问题，也通过民族区域自治实施纲要的草案制定回应了各地反映出来的相关问题。
二、民族区域自治的初步法制化
1952年2月20日，政务院在《中央人民政府政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》中明确规定，针对实施区域自治的少数民族的平等权利，应当“同样适用于散居在各少数民族自治区的其他少数民族成分和汉族成分”。这不仅使“少数民族”这一概念的指称具有更广泛的动态性，也在国家立法的高度体现了对各民族权利的平等性“一体保护”的精神。在《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》中，政务院还专门针对汉族人口占多数但少数民族人口在10%以上，以及两个少数民族人口占多数但又没有实行联合自治的5种类型多民族地区，进行了具体的规定；而在同时颁行的《各级人民政府民族事务委员会试行组织原则》中，中央政府则对各级各类政府中设置民族事务管理机构进行了统一的规定。
“把我国的民族区域自治政策制度化、法律化”，是建国初期民族区域自治制度建设的重要议题。中央民委副主任乌兰夫在《民族区域自治实施纲要》（以下简称《实施纲要》）的立法说明中指出：“纲要草案关于自治区内的民族关系的几条规定，基本精神只有一个，就是民族平等”，并就此提出三个“才需要”的论述，这就更加明晰了民族区域自治制度旨在平衡民族关系的目的：
为了保障民族平等权利的实行，才需要实行民族的区域自治的；正是为了使各民族将来能够共同走向大同境遇，才需要民族区域自治的；正是为了消除狭隘民族主义，为了更有效更迅速地发展各少数民族聚居区的政治、经济、文化事业，才需要实行民族的区域自治的。
在立法者看来，“由于中国境内各民族的居住状况，并不完全是那么区划整齐界限分明的，所以就出现了自治区的民族组成问题”，因此“自治区的民族组成，是一个复杂而严肃的问题”，而“适当地解决了这一问题，即容易处理自治区的区域界线和行政地位两个问题”。有鉴于此，乌兰夫在立法说明中突出说明了“依据各民族聚居区不同的民族关系、经济条件及历史关系并在民族平等自愿的基础上来处理民族组成问题”的立法思考，并认为“过去有的地方强调民族关系而忽略了经济条件和历史关系，有的地方强调了历史关系而忽略了民族关系和经济条件，最普遍的则是对经济条件不加注意。这都是不适当的”。
如果把乌兰夫关于自治区域内“汉族居民的问题”是实施区域自治中的“一个重要的问题”的讲话，与李维汉在第一次全国统战工作会议上的讲话作比较，就可以发现二者基本论述几乎是完全一致的。如果再考虑到李维汉的讲话是经毛泽东和中共中央审阅同意的，就可以发现这其实是中共中央早就规划过的：“与汉族地区相连的自治区，因为经济和政治的需要，可以包括一部分的汉族居民区及城镇，在特殊情况下甚至包括大部分的汉族居民，这是既有利于民族团结，又有利于自治区的建设的”；“但这样作需要经过有关民族的共同协商并获得同意，需要耐心地做很多工作，切不可轻率勉强”。
正是在这样通则性规范和配套补充的基础之上，《实施纲要》经全国政协常委会讨论后，于8月9日由中央人民政府委员会正式颁布施行。在《人民日报》上为《实施纲要》颁行而发表的“社论”中，突出强调了民族关系在民族区域自治和民族团结方面的重要意义：“民族区域自治的实行，有赖于自治区内部各民族的团结互助以及全国汉族人民的帮助，而区域自治的实行同时又必然会进一步加强各民族之间的团结互助。”
依据《共同纲领》关于民族政策的规定，《实施纲要》在总则中首先明确规定了国家与自治地方的包含性关系，指出“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分割的一部分”。同时，《实施纲要》也厘定了自治地方与中央政府的隶属关系，指出“各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导”。这实际上不仅确定了自治地方作为处理民族问题的地方制度的这一国家定位，也由此规定了民族区域自治的政治权利边界，这被最早进行民族法制研究并亲身参与1984年民族区域自治法立法起草工作的史筠教授视为这项民族立法的重点所在。
在政治权利的法律规范中，我国“大杂居、小聚居”的民族分布格局决定了必须要注意处理实施区域自治的少数民族与其他民族特别是汉族的关系问题，这不仅是此前一系列讨论的焦点，也是《实施纲要》要予以解决的事项。《实施纲要》明确规定“各少数民族聚居的地方，依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况”得分别建立三种类型自治主体的自治地方；“依据当地经济、政治等需要，并参酌历史情况，各民族自治区内得包括一部分汉族居民区及城镇”。这两个“依据”“参酌”的规定，既因地制宜又统一规范地体现了党和国家对民族区域自治制度在中央与地方、民族与区域方面的思考。周恩来在1957年的青岛民族工作座谈会上则更明确而精炼地把民族区域自治制度归纳、定位为民族自治与区域自治、经济因素与政治因素的“两个正确结合”。
经由这一系列的立法活动，新中国在建国初年就把《共同纲领》中关于民族区域自治的民族政策完成了初步的制度化和法制化，这不仅规范了实施民族区域自治的工作，也在各级各类政权建设中规定了民族事务管理机构的建制，更使得中华人民共和国在短短三年中就初步完成了依法实施民族区域自治的准备，这为统一的多民族中华人民共和国迈进社会主义建设时期提供了重要的立法经验。
早在中华人民共和国成立前，斯大林就向中共中央提出过“搞选举和宪法”的建议，后来更明确地建议在1954年召开全国人民代表大会和制定宪法。1952年12月，中共中央正式发出召集全国人民代表大会和制定宪法的指示。同月17日，中共中央对民族区域自治工作制定了进度表，要求在1955年底以前完成各地方的民族民主联合政府和“相当于及专区以下”的民族区域自治建立工作；到1957年底之前，“将民族自治区逐步建立起来”。
从1954年5月6—22日举行的宪法起草座谈会各组召集人联席会议的记录来看，《共同纲领》和由政务院颁行的民族事务管理各项法规，都在事实上成为相关法条修改的依据，这充分体现了建国初期我国民族事务法制体系和治理体系的连续性和系统性进展。从1954年5月29日第四次全体会议的记录中还可以发现，宪法的起草过程继续贯彻了《共同纲领》所规定的民族政策，并在《实施纲要》的基础上形成了民族区域自治的制度范式和相关法律规定。这些会议记录，不仅记录了党和国家领导人当年的思考，对于新时代的当下也具有重要的参考价值。
从《共同纲领》《实施纲要》再到1954年宪法，建国初期的民族法制建设是一个从政策到制度的层层递进、环环相扣的转型过程和持续性历程，这突出体现为“都贯彻着国内各民族平等团结和互助友爱的精神”的宪法精神。新宪法颁行后，国务院依照宪法53条的相关规定在1955年底先后发布了一系列文件，不仅统一规范了50年代初民族区域自治建政过程中层级过多的问题，同时也对作为民族区域自治补充形式的民族乡在建立标准方面进行了统一规范。
作为全国人大及其常委会的工作机关，全国人大民委下设办公厅和政法、文教、秘书、行政各组。从全国人大民委的工作计划中可以看到，1952年颁行的《实施纲要》不仅没有被废止，而且在考虑修订：除了草拟《全国人民代表大会民族委员会工作规程》、草拟民族乡条例外，人大民委还着手起草《中华人民共和国民族自治地方自治要点》。研究、修改《实施纲要》的工作自1954年宪法颁行后一直被列为全国人大民委的年度工作要点之一，并计划在1957年上半年完成。
三、民族区域自治工作中处理民族关系原则的提出
《人民日报》“社论”指出，“多数汉族人民参加了自治区，就更加便利于汉族人民帮助兄弟民族进行建设。这种帮助，是我国各兄弟民族间高度的团结互助精神的具体表现”。这一社论虽然是针对绥远在1954年被划入内蒙古区划一事而说，但却是对搞好民族关系特别是搞好汉族与少数民族关系的整体论述。在新宪法颁行后的1955年，周恩来在把成立西藏自治区筹备委员会的文件报呈毛泽东后，更精炼地重述了关于加强民族团结的论述：“这个团结的基础是民族平等，团结的目的是反对我们共同的敌人——帝国主义的侵略，和建设我们的祖国——自由平等的民族大家庭”。在这样的思考之下，各民族相互依存、互相帮助、相互支援、彼此离不开的话语不仅逐渐成为区域自治工作中的一个主要的论述，而且也越来越多成为通过民族区域自治实现“共同团结奋斗”的话语以及经验内核。在内蒙古自治区建立十周年之际，《人民日报》在“社论”中指出，“我国少数民族各项事业的发展，除本民族自己努力以外，没有国内其他民族的帮助，主要是先进汉族的帮助，也是不可能的”；“内蒙古自治区各项成就，就是内蒙古民族和汉族及其他各民族相互支援，共同奋斗得来的”。国务院副总理李先念在内蒙古自治区成立十周年庆祝大会上也提出，要在各民族“大家庭”的高度来“正确贯彻民族区域自治政策”，“必须坚决地站在祖国大家庭之内，加强各民族之间及各民族内部的团结。内蒙古自治区和全国其他各民族自治地方的经验都表明，我国各族人民只有团结在统一祖国大家庭之内，正确贯彻民族区域自治政策，才能够在各民族共同事业的发展中同时获得自己民族的彻底解放和发展”。这虽然是在内蒙古提出的，但其中涉及的问题则是代表了党和国家对整个民族工作的思考方向：
我们还必须看到，民族问题也就是民族关系问题还是存在的；而且由于社会主义事业的发展，各民族成员之间共同劳动，共同生活的关系也会日益发展，这就带来了新的问题，要求我们不是放松而是更加加强对各族人民、特别是对蒙汉两族人民进行民族团结的教育，使他们懂得民族团结的重要意义，使他们能够根据平等互利、互助合作、互相尊重、互相让步、互相信任、共同发展原则共处共事。只要我们能够这样作，我们的民族关系就一定能够达到彼此完全信任，团结无间。
1951年，毛泽东在庆祝签订和平解放西藏办法协议的讲话中，针对各民族之不团结的历史指出，其最重要原因是“汉民族与西藏民族的不团结，西藏民族内部也不团结”，因此不仅要求在各民族间形成“兄弟般的团结”，而且要求在制度上使“我们各民族之间，将在各方面，将在政治、经济、文化等一切方面，得到发展和进步”。1953年7月，毛泽东在中共中央政治局讨论时指出，各民族相互团结既是为人也是为己，“汉人为了自己民族而做好少数民族工作，少数民族也是为了自己民族而团结汉人”。到1955年3月，毛泽东更接连两次地指出要正确认识汉族与少数民族关系的问题：
不能只说汉人帮少数民族的忙，少数民族同样是帮助汉人的。
少数民族在政治上很大地帮助了汉族，他们加入了中华民族这个大家庭，就是在政治上帮助了汉族。少数民族和汉族团结在一起了，全国人民都高兴。……那种以为只有汉族帮助了少数民族，少数民族没有帮助汉族，以及那种帮助了一点少数民族，就自以为了不起的观点，是错误的。
1956年4月，毛泽东在政治局扩大会议和最高国务会议上两次明确地把“汉族与少数民族的关系”列为“十大关系”之一，要求“我们必须搞好汉族和少数民族的关系，巩固各民族的团结，来共同建设伟大的社会主义祖国”。毛泽东这一思考和精准概括，是基于一系列从中央到地方的广泛调查研究形成的。从1956年初开始，中共中央政治局用几个月的时间先后听取了中央34个部门的工作汇报；在这两次讲话之后，毛泽东又连续听取了中南、华东、西南、西北、华北、东北各省市的汇报，其中汇报的议题之一就是“少数民族问题”，并对讲话的文本做了多次的传达、征求意见和修改。毛泽东于1957年2月在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中把“国家的统一，人民的团结”特别是“国内各民族的团结”视为“我们的事业必定要胜利的基本保证”，他由此再次要求“汉族和少数民族的关系一定要搞好”。
毛泽东的这一重要论述，不仅厘定了建国初期民族区域自治工作乃至整个民族工作所应秉持的重要原则，也在建立省级自治区的关键节点上回应了建国初期民族工作的焦点议题，这反映了党中央对这一时期民族工作的广泛调研、通盘思考、系统规划和精炼总结。基于毛泽东提出的这一原则，周恩来在传达时直接将民族关系最重要的问题聚焦于“汉民族和兄弟民族之间的关系和矛盾”，并补充指出各民族只有“互助才能团结，首先是先进助落后，将来会得到大帮助”。时任国务院副总理兼国家民委主任的乌兰夫在全国人大会议上也阐释说，“我们说汉族帮助了少数民族这是对的；但是同时必须说少数民族同样也帮助了汉族。我国各民族人民必须互相帮助，互相支援，共同来建设我们伟大的祖国”。1957年3月，周恩来在青岛民族工作座谈会上把平等团结互助进步的大家庭与民族区域自治这一政治制度有机地关联起来，“我们民族大家庭采取民族区域自治制度，有利于我们普遍地实行民族的自治，有利于我们发展民族合作、民族互助。我们不想民族分立，更不应该想民族‘单干’”。
经由这样的一系列解读和阐释，党和国家领导人的相关论述越来越突出地聚焦于如何以及怎样建立“统一的各民族大家庭”方面，并提出了 “共同发展和共同繁荣”“共同命运”“统一与自治相辅相成”以及反对“狭隘的排外情绪”等一系列旨在调适民族关系进而巩固和发展各民族大家庭的论述，形成了一个既有全域性又有贯穿性的完整话语体系。
由毛泽东提出、并经其他党和国家领导人展开的这些重要论述，是针对建国以来民族工作的思考和应对，因而是对我国的民族工作特别是民族区域自治建设工作的思想指针和原则指导，特别突出地注意和妥善处理少数民族与汉族的关系的这一原则，不仅在新疆维吾尔自治区的建立过程中已有体现，在宁夏和广西两个省级自治区的建立和西藏自治区的筹建过程中也有突出的实践。
四、省级自治区建政过程中处理民族关系的工作
新疆和平解放之初，通过实行民族区域自治制度来保障民族平等、加强民族团结就是解决新疆民族问题的制度规划。但在1950年3月4日，新疆伊犁的51名干部在讨论实行民族区域自治问题时，有个别人却提出了建立 “维吾尔斯坦共和国”的主张并写入会议纪要。中共中央和西北局为此立即复电指示。新疆分局在1951年4月13—19日召开了有120名少数民族干部参加的新疆分局扩大会议，“解决在民族问题上统一思想认识的问题”，会议针对新疆存在的“独立”“并苏”、成立加盟共和国的三种错误观点，指出“一种是反动的，两种是错误的”，并重申“推行民族区域自治”为“正确的主张”。1951年3月31日，中共中央在给王震、张邦英并习仲勋的电报中明确要求新疆各民族通过“合在一起”来实施民族区域自治，指出把新疆分为维、汉、哈三个行署或省的自治区方案是不妥的，并明确要求今后不应再提出。10月，中共中央要求在新疆循序渐进地实施民族区域自治制度，“根据新疆地区辽阔而又存在十几个民族的具体情况，还必须在各地认真地推行民族区域自治。其办法，可以先从较小民族在较小范围聚居地区办起，研究情况，积累经验，再逐步地去办较大民族在较大范围聚居的区域自治”
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1952年8月22日—9月10 日，新疆维吾尔自治区第一届人民代表大会第二次会议通过了执行《实施纲要》的决议，并选举产生了旨在全疆建立自治区的筹备委员会，由包尔汉任主任。1953年4月2日，中共中央指示新疆在实施民族区域自治时应以维吾尔族为主，但维吾尔族必须主动照顾其他民族，哈萨克族也应如此，这样才有民族团结；新疆名称不予更改，自治区相当于省级，隶属中央领导。4月13日，中共中央再次指示必须使维吾尔族干部要如同汉族干部一样地来团结、帮助、照顾新疆的其他少数民族。6月1—9日，新疆分局在扩大会议上通过了推行民族区域自治的工作计划和《新疆维吾尔自治区民族区域自治实施计划（草案）》；在经中央人民政府批准后，新疆维吾尔自治区人民政府于12月22日正式发布《关于新疆民族区域自治实施办法》。
1954年4月8—17日，新疆分局在传达中共七届四中全会和中共西北局扩大会议精神时，强调新疆地区党内团结的关键是加强外来汉族党员干部和本地民族党员干部之间的团结。1955年4月16日，中共中央在复电中同意使用“新疆维吾尔自治区”的名称建立自治区，同时要求维吾尔族作为实施区域自治的主体民族在今后应该更加注意照顾其他少数民族，以利于进一步增强新疆各民族的团结。1955年7月，时任国家民委副主任的汪锋在全国人大民委二次会议上报告工作时介绍说，“新疆维吾尔自治区的筹备工作已经基本就绪，拟在今年十月正式成立；西藏自治区筹备委员会的工作，也正在进行”。9月13日，全国人大常委会第二十一次会议批准周恩来总理提出的议案，决议以全新疆维吾尔自治区的行政区域成立新疆维吾尔自治区。9月30日，董必武副总理在祝贺新疆维吾尔自治区成立的致辞中，代表中共中央和中央人民政府要求新疆的各个民族“还须继续欢迎祖国各民族特别是汉族人民的支援和汉族干部的帮助”，他特别指出“各民族间的互相帮助，特别是汉族对其他民族的帮助，也都应该认为这是自己应尽的责任和义务，不这样作是不对的也是不行的”。
1952年底，广西壮族自治区建立了桂西壮族自治区。1955年10月，邓小平等中央有关领导就改为广西壮族自治区的问题在召开的一届全国人大二次会议上与韦国清、谢扶民、覃应机等广西党政领导进行了座谈交流。1955年底，时任第一届全国人大代表和人大民委委员的民族学家黄现璠在事先征求过时任桂西壮族自治区政府主席的覃应机和兼任广西壮族自治区民委副主任、桂西壮族自治区副主席的梁华新的意见之后，在桂西壮族自治区政府会议上提出了以广西壮族自治区全境为行政区划建立广西壮族自治区的建议。1956年3月16日，国务院副总理陈毅在与统战部部长李维汉、国务院秘书长习仲勋等人讨论后，向中央汇报称成立广西壮族自治区的条件已经具备。
在1956年5—9月，广西壮族自治区委和政府在内部讨论中出现“分”与“合”建立省级自治区的两种方案。9月27日，周恩来召集在京出席中共八大的陈漫远、韦国清、覃应机等9位广西壮族自治区委常委，研究筹建省级壮族自治区的问题，其中就涉及“分”与“合”的问题。10月2日，广西壮族自治区委在向中共中央统战部提交的《关于建立广西壮族自治区问题的意见》中，认为中央提出的“合”的方案好处更多。12月3日，中共中央在批复中同意建立广西壮族自治区，并责成广西壮族自治区委研究执行。
依照黄现璠的亲历和观察，“事实上，自1956年10月以后广西有关建立壮族自治区的区划范围方案的讨论时，并无‘两个方案’的提出，已经完全是按照此前中央定调的第一个合方案展开说明和说服工作的，已达成党内外各界人士的共识，几无分方案的实时性讨论”。1956年9月27日周恩来在中共八大期间与广西9位常委的谈话中“正式传达了中央关于自治区的区划范围方案的意见，明确肯定了第一个方案好处多，是对第一个方案的定调表态”。正缘于此，他在引证广西壮族自治区委《关于建立广西壮族自治区问题的意见》后着重指出：“ ‘放手让群众讨论’的是中央已经定调的第一方案和好处，而非坏处，更非‘两个方案’。”由此可见，广西建立自治区过程中的所谓“方案之争”，仅仅是初期内部讨论中提出来的，但周恩来、李维汉等中央领导人自一开始就定调采取主体民族与其他各民族 “合在一起”的方案，并把接下来的各层次讨论引导为关于“合”的共识凝聚过程，使之成为一个对各族人民进行“各民族真正平等友爱”的思想教育的工程。1957年3月，李维汉在全国政协广西籍人士协商建立壮族自治区的会议上发言指出，由于“合”与“分”的方案不仅涉及苗族、瑶族、侗族和其他少数民族，也更多地涉及汉、壮两个大民族，因此要“认真地征求他们的意见”，并通过讨论引导到更符合于“民族团结合作的方向”和“合的方案”上来。周恩来在会上也指出，“我们的区域自治政策，利于合，利于团结，利于各民族共同发展”，因此“广西也应该这样做”。基于毛泽东的相关论述，周恩来有针对性地继续指出，“汉族要多替少数民族着想，不要一谈到建立壮族自治区，就强调汉族的民族感情。汉族的民族感情是要注意的，但是感情要受思想和理智的支配，在我国民族感情应当同社会主义结合起来”。经过中央的引导和广西党政领导的具体工作，在1957年4—5月，广西全省 “各市、县人大均做出了拥护建立广西壮族自治区的决议”，5个市和70个县（自治县）的17747名人民代表都参与了讨论。正是在这样的共识基础上，广西壮族自治区派出陈漫远副省长为团长的代表团赴京，“向国务院和政协全国委员会汇报广西各族人民对建立广西壮族自治区的共同意愿和酝酿情况”。
1957年6月7日，国务院将建立广西壮族自治区的议案提交全国人大常委会会议审议；15日，一届全国人大四次会议讨论通过了《关于成立广西壮族自治区的决议》。1958年3月6日，贺龙副总理受中共中央、中央人民政府和毛泽东的委托在广西壮族自治区一届人大一次会议上讲话指出，“广西是壮族聚居的地方，同时又是一个多民族的地方。聚居在广西的兄弟民族，还有瑶、苗、侗、回、仫佬、毛难、倮倮等民族，他们都有悠久的历史，同壮族人民一道，互相结成了血肉不可分离的关系。汉族在广西，更是一个人口较多、政治影响较大的民族，这是广西的一个重要特点,对待广西的民族问题，必须经常注意到这个特点”。《人民日报》在庆祝广西壮族自治区成立刊发的“社论”中希望“广西的各族人民、特别是壮、汉两族人民在今后更加亲密地携起手来。壮族人民要切实尊重其他兄弟民族的权利，特别是要尊重人口较多和政治影响较大的汉族人民的权利”。
早在中华人民共和国成立前召开的新政协会议上，刘格平就向李维汉提出建立回族自治区的想法。1954年6月，中央人民政府在讨论宁夏省的区划建制时，刘格平明确提出建立回族自治区的建议。此后，在中央就召开第一届全国人大征求各部委意见时，刘格平再次向陈毅和李维汉提出建立回族自治区的意见。通过与刘格平的多次谈话，陈毅由此意识到成立省级的回族自治区是关系到“同回族在祖国大家庭中的地位相适应的”一个重要问题。
1954年宪法颁行后，国家民委经过与甘肃省主要领导人座谈，在向国务院提出的《关于拟在西北回族聚居区建立回族自治区的请示》中建议把甘肃的河东、西海固两个回族自治区与宁夏省的汉族地区合并，成立“一个相当于省级的”回族自治区。1956年2月22日，在国务院分管统战工作的陈毅副总理召集中央统战部、国家民委的李维汉、习仲勋、汪锋等负责人讨论成立回族自治区的方案，其方案之一是以甘肃的吴中、西海固、泾源、张家川等区域自治地方为主，划入平凉、庆阳、银川三个专区以成立回族自治区；方案之二是把甘肃整建制地改为回族自治区。6月，周恩来代表国务院向全国人大提交《关于成立宁夏回族自治区的议案（草案）》，其中回族人口占总人口的20%；7月，全国人大民委第四次会议，审查讨论关于建立广西壮族和宁夏回族两自治区的问题，并决议向全国人大提出成立省级回族自治区的建议。
1956年10月16日，中共中央统战部在上报中央的《关于西北建立回族自治区的意见》中，提出了三个建立回族自治区的区划方案。在随后的深入调研中，汪锋和刘格平发现方案的争议焦点在于汉族反对平凉地区被划入回族自治区，而各方可接受的方案是“以银川专区、吴中、固原两个自治州为基础再划入泾源、德龙两县的区划方案”。时任中共中央总书记的邓小平和中共中央书记处书记彭真都同意这个方案。1957年5月，汪锋在全国政协常委会扩大会议上针对回族自治区成立的问题指出，通过加强回汉人民的教育，各民族特别是汉族的平等权利是能够受到尊重的，汉族干部也依然能够得到相应的提拔，各民族的风俗习惯也会得到相互尊重。
1957年6月7日，国务院第五十一次会议根据汪锋的汇报，决定由周恩来提请第一届全国人大四次会议审议批准；7月15日，全国人大在比较了两个方案后，“协商讨论的结果，大家均表示赞成第一个方案”，即不包括平凉的方案。1958年10月25日，宁夏回族自治区成立。《人民日报》在“社论”中指出，“加强各族人民的团结、特别是回汉两族人民的团结，对于加速发展宁夏地区的经济和文化事业有着极其重大的意义”，今后“必须广泛深入地进行民族团结的教育，坚决反对妨碍各民族团结合作的坏人坏事，大力宣传和提倡各族人民之间互助合作，发扬人们的共产主义协作精神”。
西藏和平解放过程中，中共中央西南局在1950年5月开列的十项条件中就包含了“实行西藏民族区域自治”的内容，毛泽东对此表示同意。在1951年签订的《和平解放西藏办法的协议》中，明确规定“在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利”。1954年3月9日，国务院全体会议第七次会议正式批准成立西藏自治区筹备委员会；10日，周恩来在欢送达赖喇嘛和班禅额尔德尼的宴会上希望通过“更进一步地加强和巩固汉藏民族的团结，更进一步地加强和巩固西藏内部的团结，为稳妥地、有步骤地建立西藏自治区、建设新西藏而奋斗”。4月22日，代表中共中央进藏出席西藏自治区筹委会成立大会的陈毅副总理在讲话中要求“继续加强西藏民族同各民族之间和西藏民族内部的团结”，因为“这是西藏人民和各民族人民的切身利益所必需的”。阿沛·阿旺晋美在讲话中特别地期待筹委会“在现有基础上，逐渐加强兄弟民族、特别是藏汉民族间和藏族内部的团结，并学习先进民族的经验，向前迈进”。
五、小结
到中华人民共和国成立十周年的1959年，我国全国共有4个自治区、29个自治州和54个自治县，95%以上的少数民族聚居人口已经实行了民族区域自治。亲身组织并参与宁夏回族自治区建立工作的汪锋在文章中就此认为，建立民族自治地方的工作已经在全国范围内使得“少数民族和汉族都很紧密地联结在一起”，“在共同发展的社会主义道路上，我国各民族之间的帮助是相互的，也是共同需要的”。
经由前述可见，通过民族区域自治制度来调整旨在巩固各民族大家庭的新型民族关系，是党和国家领导人在建国初期的一项核心工作。在少数民族聚居区普遍建立民族区域自治制度，不可避免地会带来民族关系的改变，党和国家领导人在调查研究中很早就敏锐地注意到其中存在问题和潜在的危险，而制度化、法制化以及民族政策大检查和关于民族关系原则的制定，都无一不在地为中华人民共和国民族工作 “黄金十年”的形成打下了坚实的基础。通过这样一个历史的还原和叙述过程中，我们可以看到一个和谐平稳的民族关系是通过不断调查研究、抓住关键、不断调整而取得的。
保障各民族一律平等、加强民族团结，是民族区域自治工作的方向和目标，而在全国人口最多的汉族与实施民族区域自治的少数民族的关系，就成为其中突出和重要的关键性问题，因此不论是在西藏自治区的筹备还是在新疆、广西、宁夏这三个省级自治区的建立过程中，少数民族与汉族的关系始终是中央高层因应各民族分布格局而特别注意和引导调适的核心议题。
早在建国之初的1951年，周恩来就明确要求按照民主集中制的原则 “切实认真地普遍推行民族的区域自治”。这一要求在新疆、广西、宁夏等几个省级自治区的建政过程中都有清晰的体现。在新疆、广西、宁夏三个省级自治区的建立过程中，三个地方都提出了涉及“分”与“合”的方案，而最终方案的比较、权衡和选择，几乎都是地方党政部门在中央指导下通过各族人民在广泛讨论、不断比较的共识凝聚过程中达成的，由此我们不仅看到党和国家通过制度建设和民主原则致力于各民族平等和加强各民族团结以及不人为制造区隔的关怀和坚持，也看到主政者通过反复调研和多层协商并谋定而动的胸怀与气度。
本文所归纳总结和追溯的关于“汉族和少数民族的关系一定要搞好”的原则以及这些极其重要也极为珍贵的治国理政经验，时至今日之所以仍然值得再去回溯、研究、思考和体悟，就在于在这十年之后的相当长一段时间里，其所遭逢的问题和应对之策几乎无一例外地没有脱开这一原则和经验的指引与统御，不论是“三个离不开”还是“两个共同”，其实都是如此。
原文发表于《中华民族共同体研究》2022年第2期，注释和参考文献删去。引用请务必以期刊发表版本为准。